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WWF China关于《中华人民共和国野生动物法》修订草案的建...

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 楼主| 发表于 2016-1-18 14:46 | 显示全部楼层 |阅读模式
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WWF China关于《中华人民共和国野生动物法》修订草案的建议意见
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作者:沙沙鱼

《中华人民共和国野生动物保护法》在颁布实施27年后的今天,经过很多部门、机构和专家的多年不懈努力,今天终于列入了修订的意见征求议程。该法的修订是广大保护界人士和组织多年期盼的行动,世界自然基金会对此表示赞赏和关注。并提出建议如下:

1. ”有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”是立法的基本原则,也是法治中国的基石。如果法律条款中对程序设定存在缺陷,造成了执法过程中的太宽泛、缺尺度而无法做到执法必严,或者任由一刀切,那就执行中会被大大的打折扣,执法部门可以相互推卸责任。殃及保护对象,达不到立法的目的。本修订草案在整体上最不足的是:原则规定性的条款太多,对程序的细致设定欠缺。27年的执法和实践,应该能总结出不需要太多的“补丁”就可以有效执行的明确、具体条款。


2.  第一条修订为 “为保护野生动物及其栖息地,拯救珍贵、濒危野生动物”,对比原法,可以理解为扩大了保护范围,将珍贵、濒危野生动物以外的物种也涵盖进来,是一种进步。然第二条又限定为“本法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物”, 实在不当。事实上诸如青头潜鸭、黄胸鹀等鸟类都曾经是非濒危物种,甚至是常见物种,然而因为受不到法律保护,而数量大幅减少,以致成为国际受胁程度高的物种。因此建议对本法规定保护的野生动物,应扩大至所有野生动物。对于保护名录以外的物种,同样应禁止猎捕、杀害。因此第二条建议修改表述为“本法规定保护的野生动物,是指所有在中国境内分布的野生动物,特别是珍贵、濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物”。对于确实需要控制的野生动物种类可在第二和第三章的保护、管理中做出具体规定。


3.  第一和第二条中开宗明义明确“保护的野生动物是指珍贵、濒危的野生动物”,也就是说本法要保护的关键对象之一是“濒危的野生动物”,为此国家应该并有责任发布“中国濒危野生动物名录”或“中国濒危野生动物红色名录”。而这样的名录是国家基于数据和评估对中国野生动物进行科学保护的基础,这在国际上和很多国家是制定野生动物保护、特别是濒危物种保护法规的惯例,中国应该有这样的官方基础工作并列入法定要求,定期(比如3-5年)根据野生动物数量分布等实际数据更新“中国濒危野生动物名录”,并对公众公布。


4.  第二条“本法规定的野生动物栖息地,是指野生动物野外种群生息繁衍的重要区域”,建议增加为“ 本法规定的野生动物栖息地,是指野生动物野外种群生息繁衍的重要区域,以及野生动物迁徙洄游的重要通道”。


5.  第六条“各级人民政府应当加强野生动物及其栖息地的保护,制定规划和措施,并将野生动物保护经费纳入预算”,建议增加为“各级人民政府应当加强野生动物及其栖息地的保护,至少每十年定期评估野生动物种群及其栖息地健康状态并发布公报,制定规划和措施,并将野生动物保护经费纳入预算”。


6.  第六条”国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠资金、建立基金等方式参与野生动物保护活动,支持野生动物保护公益事业“,增加为”国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠资金、建立基金等方式参与野生动物保护、监测评估、科研、宣传、违法行为的举报和执法的监督活动,支持野生动物保护公益事业“。


7.  第八条“对违法行为进行监督”,增加为“对违法行为进行举报和监督执法”。


8.  而后面十一条第二款“国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物”这样原则的规定只涵盖了部分“濒危的野生动物”,除非国家重点保护野生动物名录能穷尽所有“濒危的野生动物”。否则就是法理在概念上的不一致。


9.  第二条中“保护的野生动物”还指“有重要生态、科学、社会价值的野生动物”,并为第十一条“分类分级管理”的野生动物类群之一,但在第三章野生动物管理和第四章法律责任中却不见有如何“分类分级管理”这一类群的具体管理和责任条款,这是必须明确的,否则制定这个所俗称的“三有名录”就失去了制定的意义,而且在执法中难以操作。有趣的是在第三章和第四章中只出现“国家重点保护野生动物”和“非国家重点保护野生动物”两个概念,而总则、第一章和第二章中的“珍贵、濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的野生动物”的概念没有相互完全涵盖和融合,相当的突兀。


10.第七条第二款再次沿用了原法中“林业”主管“陆生动物”、“渔业”主管“水生动物”的规定,但由于“陆生动物”和“水生动物”在科学上没有严格的界定,这在过去27年的实践和经验表明是“林、渔两家”扯皮的重点,争夺管理权,导致很多管理和执法问题不能落实,特别是没有列入法中各种名录的两栖类和爬行类野生动物的管理,给基层的管理带来巨大隐患,希望这次修订中能正视这一问题,作出规定,如可规定由“中国科学院划定陆生动物和水生动物”,作为第三方客观确定。


11.第八条添加第四款:“鼓励公众和独立第三方的参与,保证决策公开、公正,及时反应实际情况”。


12.第十条“国家保护野生动物及其栖息地”后建议增加“保障濒危野生动物的长期繁衍需求”。其目的是为了保证法律不但有保护规定,还应该有保护目标的规定,以避免白鳍豚、白鲟等珍稀动物“功能性灭绝”的惨剧,还应竭尽全力保证江豚、中华鲟等濒危野生动物不在我们这一代人手里也走上“不归之路”。因为白鳍豚和白鲟的保护,没有尽全力,法定要求的缺失,是关键原因之一!


13.第十一条规定“国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物”,这是法定“分类分级管理”的重要措施之一。也就是说“国家重点保护野生动物”既然分为“一级保护野生动物”和“二级保护野生动物”,在“分类分级管理”是有差别的,可是在第三章野生动物管理和第四章法律责任中却不见有差别化“分类分级管理”一级与二级保护野生动物的的具体管理、保护规定和责任条款。如果是无“差别化”,那分为一级和二级就没有了意义,不如国家重点保护野生动物就不分级,以彰显野生动物物种存在价值的同质性和保护管理的同等性。


14.在第十一条中增加“国家濒危野生动物名录由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定,报国务院批准公布, 并负责制定濒危野生动物种拯救和恢复计划,组织实施。 国家鼓励社会保护组织、企业和有能力的个人参加濒危野生动物种的拯救、恢复计划和实施”。这是拯救或减缓物种灭绝的基本法定要求。


15.第十一条第二款“国家重点保护的野生动物名录由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定,报国务院批准公布”,建议在中间增加“由中国科学院划定陆生动物和水生动物后,”。过去27年野生动物保护法由两家分别按“陆生动物”和“水生动物”执法中,实践和教训告诉我们,由于界定不清,管辖权利的争执和扯皮,影响了执法的合力,延误了野生动物的适时修订和国家重点保护名录的更新!


16.第十二条“国务院野生动物保护主管部门应当会同国务院有关部门和机构,根据野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估结果,确定并发布野生动物重要栖息地名录”,建议在“名录”二字后加“和范围界定”。目的是保证“野生动物栖息地”这一新法定保护措施落地、做实,具有可操作性。“野生动物栖息地”不应该只是一个名录,应该是在空间上明确界定的区域。


17.第十二条第三款“禁止或者限制在自然保护区等保护区域内从事营造单一纯林、引入外来物种、过量施洒农药等人为干扰、威胁野生动物的行为。”建议修改为“禁止或者限制在自然保护区等保护区域内从事营造单一纯林、引入外来物种、过量施洒农药等人为干扰、威胁野生动物或破坏野生动物栖息地的行为。”


18.第十三条“县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当定期组织对野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估”,建议法中要规定“定期”的最低年限,如最低年限可规定为10年!过去的实践表明,这样的规定是必要的,否则是难以被落实的。野生动物及其栖息地调查,应该像“森林清查”一样操作,这是生物多样性和野生动物保护和管理的科学基础。建议第十三条“县级以上人民政府野生动物主管部门应当定期组织对野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估”,修改为“县级以上人民政府野生动物主管部门应当至少每十年定期组织对野生动物及其栖息地状况的调查、监测和评估”。


19.第十三条第二款“(一)野生动物野外分布区域、种群数量及结构等” 其本意是分布区域、种群数量和种群结构,完全可以说“野生动物野外分布区域、种群结构及数量”。就不会因为为了省略一个“种群”两字,造成歧义。如认为这个语序表达的是野生动物野外分布区域一层意思,野外种群数量一层意思,野生动物的“结构”一层意思,不知道“种群”这两个字是否是“结构”的定语。而我们知道“结构”本身不是一个充分表述,而野生动物结构是错误表述,只有野生动物(野外)的种群结构才是专业表述。法律条款中给歧义的空间越小,语言逻辑越清楚,对法治中国的贡献、公众的信任、法律的执行才能带来更积极的帮助。


20.第十四条一、二、三款中的所有“应当”建议改为“必须”,目的是将“建议或商议性”条款强化为“强制性”条款。过去27年,野生动物保护法执行的不尽如人意,野生动物栖息地大量被侵占,濒危野生动物种越来越多,残存的栖息地又被没很好考虑野生动物需求的规模化基础建设和发展大规模破碎化,生物多样性下降,生态脆弱性加大,就是由于这三款法律规定没有被“强制”、没有被“无条件执行”的后果!更多的时候是这些条款被视而不见,可有可无,先斩后奏,应付了事,使法律规定的“应当”严肃性严重稀释,这是必须正视和严肃对待的。


21.第十四条“县级以上人民政府及其有关部门在编制有关开发利用规划时,涉及到野生动物及其栖息地的,应当充分考虑野生动物及其栖息地保护的需要,避免或者减少规划实施造成的不利影响”,建议增加为“县级以上人民政府及其有关部门在编制有关开发利用规划时,涉及到野生动物及其栖息地的,必须充分考虑野生动物及其栖息地保护的需要,避免或者减少规划实施造成的不利影响,并将规划工程后期影响的跟踪评估纳入规划内容”。


22.第十四条“ 建设项目的选址选线应当避让自然保护区等保护区域、野生动物迁徙洄游通道;确需建设的,应当依照法律法规的规定执行。”建议修改为“ 建设项目的选址选线必须避让自然保护区等保护区域、野生动物迁徙洄游通道;确需建设的,必须实施严格的环评机制,并依照法律法规的规定执行。”


23.第十六条第二款后面补充:在有条件的自然保护区内建立并完善野生动物救助中心。通过科学的专业的救助方法,为受伤、生病、迷途以及在执法过程中罚没的野生动物提供治疗、护理与康复训练,并在适宜的野外栖息地及时放归已康复的野生动物。救助中心兼具环境教育功能。


24.第十九条更改为“禁止猎捕、杀害野生动物。因科学研究、种群调控、人工繁育、疫源疫病监测或者其他特殊情况,需要猎国家重点保护野生动物的,必须向省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门申请特许猎捕证,国务院有特殊规定的除外。”


25.第二十三条“因科学研究需要网捕的除外”建议修改为“因科学研究需要或维护飞行安全需要网捕或电捕的除外”。


26.第二十四条规定“不得虐待野生动物”,但所有法律条款中没有进一步关于“虐待”的内涵的描述和责任规定,这是本修改草案的严重不足。


27.第二十七条建议修改为“禁止捕猎、杀害野生动物以作为中医药药品、保健品、食品经营和利用,使用人工繁育子代及其制品作为中医药药品、保健品、食品经营和利用的,应当遵守国家有关中医药药品、保健品、食品方面的法律法规和有关规定。”并在第四条中补充相关法律责任。


28.第三十四条“从境外引进外来野生动物物种的,应当经国务院野生动物保护主管部门批准,防止对生态系统造成危害”,建议将其中“批准”二字改为“组织专家论证作出可否引进的决定”。中国已是受外来物种危害严重的国家之一,这些外来种中相当部分都是被主管部门批准引进的。由于无知和没有论证,造成目前巨大的失误和损害。


29.第三十五条“引进外来野生动物物种的,应当防止其进入野外环境。确需将其放归野外的,应当按照国务院野生动物保护主管部门的有关规定执行”。外来野生动物原则上就不能“放归”野外失去监管。如果与三十四条是对应递进的关系,这些野生动物多指从境外引入,“放归”就不存在了,而是“放置”。同时建议第三十五条增加“对于非外来野生动物物种的放归,应当报县级以上野生人民政府野生动物保护主管部门批准”的条款。


30.第四十二条规定的责任是由环保部门进行处罚。其实这一条也从法的角度也弱化了野生动物主管部门应该承担的、行政许可文书下达后,施工建设期间的过程监督责任和法律追究责任。审批的项目,既然做出了行政审批,就有发现违法行为的第一时间的责令停止的责任。何必等到造成了后果让第三方来实施裁量权?条款中的设计就隐含了推皮球、卸责任的隐患。建议增加野生动物主管部门监督、监管和损失恢复方面的责任规定。


31.第四十五条“违反本法第二十二条第一款、第二十三条第一款的规定,在禁猎(渔)区、禁猎(渔)期或者使用禁用的工具、方法猎捕野生动物的,依照刑法有关规定追究刑事责任。依法不需要判处刑罚的,按照第四十三条、第四十四条的规定,从重处罚”。而十二条表述“县级以上人民政府或者其野生动物保护主管部门可以采取划定禁猎(渔)区、规定禁猎(渔)期等其他形式予以保护”。可以看出:全文中出现禁猎区禁猎期两次,而最低层级的政府是县一级的主管部门。也就是说县一级政府划定区域的法律效应是上升为国家大法来执行的。问题是划定的依据、流程、法律解释是否合理,需要走到哪一级政府进行批准?地方政府一般以通告的方式划定,很多是单一部门决策的结果,这也是造成了最后执法过程中冲突的最大“亮”点。县市省三级政府批复建立的保护区或者划定的“禁猎(渔)区”,适用于国家自然保护条例、各省的实施条例、管理办法和规定,也适用于与之相关的其他法。这是否意味着本法修正案通过后,一揽子从上到下,划定的“禁猎(渔)区”可以不经过上报程序和批复程序?至少本法修正案中没有说明白。这是需要本法明确说明的。


32.第五十二条“逾期不捕回的,由野生动物保护主管部门代为捕回或者采取措施,降低影响,所需费用由被责令限期捕回者承担”的规定,重要的情景之一是“被责令限期捕回者”交不出费或当时拒绝出费,这样的规定在及时性上落实不了,执行将是很大问题,甚至造成不可挽回的损失。 为此建议将最后一句后增加改为“或所需费用由当地政府垫付,并最终向被责令限期捕回者通过法律手段追回”。


33.第五十三条“违反本法第三十六条的规定,伪造、变造、买卖、转让有关证件、文件或者标识的……”。其实,近年颁布的伪造公文罪就已经有了更充分的处置惩戒条款,本款可以直接“链接”伪造公文罪的表述。
34.第五十四条“由捕猎者负责赔偿”后建议增加“逾期不赔偿的,由野生动物保护主管部门代为补偿,降低影响,所需费用由当地政府垫付,并最终向猎捕者通过法律手段追回”。理由同25条建议。


35.第五十五条“野生动物保护主管部门和其他部门有下列行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职;情节严重、构成犯罪的,依法追究刑事责任”。本条款是针对公务员或者参照公务员管理的单位和部门不作为渎职的约束条款,按照《公务员法》责任追究的条款就有“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”六个层级。在没有构成犯罪的前提下,依据本法出具的行政处罚就可以参照《公务员法》的流程。该条款中直接就没有“警告”一条,显示出与其他法之间的衔接有缝隙。

联系人:
范志勇   科学与政策创研中心高级总监
世界自然基金会(瑞士)北京代表处(WWF-China)
电话:+8610 65116288
Email: zhyfan@wwfchina.org


作者:沙沙鱼
编审:小编
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发表于 2016-1-20 02:15 | 显示全部楼层
本帖最后由 eason1205 于 2016-1-20 02:16 编辑

看不懂
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